浅谈运用税收促进供给侧结构性改革的对策与建议

发布时间:2016-07-07
来源:刘锋 付云

    今年年初,一个崭新的名词—“供给侧结构性改革”映入我们的视线,这是由中共中央总书记、国家主席习近平在20151110日召开的中央财经领导小组第十一次会议上提出的。那么“供给侧结构性改革”到底是什么呢?权威人士已给出释义:即从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率,更好满足广大人民群众的需要,促进经济社会持续健康发展。此项改革的重点关键是推进供给的结构性调整,即经济结构、增长动力结构和增长方式结构的重大调整。既然涉及到了经济,自然离不开税收,所以,供给侧结构性改革的基础,即税收的改革。

由此可见,税务部门当前一段时期的主要任务就是做好税收改革,全力推进供给侧结构性改革,确保持续平稳顺利。那么,如何更好地运用税收来促进供给侧结构性改革是摆在我们税务部门面前的一个需要长久深入研究的重大课题。下面,以内蒙古兴安盟为例,简要阐述税收改革的重要意义、客观分析现行税收政策对本地区供给与结构的影响,科学缜密地探索出一套运用税收改革来促进供给侧结构性改革的对策与建议。

一、正确认识,税收改革的重要意义

   (一)税收改革是推进供给侧结构性改革的坚实基础。

   我们所说的供给侧结构性改革的基本含义是用改革的办法调整经济结构。其着眼点在于优化供给一端。我们来看下宏观经济学中总供给的公式,就会得出:供给侧=消费+储蓄+税收,税收恰好位于总供给一端。因而,税收政策确实是天然的政策,税收也确实是天然的推进供给一侧改革的政策手段。在当下这场事关党和国家发展全局的供给侧改革中,税收政策责无旁贷。

 但因供给侧改革的落脚点在于改革和结构,所以税收政策在推进供给侧改革中的一系列可能的操作显然与以往大不相同,一方面要与改革对接,另一方面要将新一届党中央领导集体治国理政的新理念、新思想和新战略贯穿始终。也就是说,这次税收政策的操作要落在我们习以为常的、深以为然的、甚至已经融入血液当中的一系列税收理念、税收思想和税收发展战略的重大调整上。

(二)税收政策将成为宏观经济调控的主要手段 

供给侧管理主要措施就是减税。税收在供给侧改革中发挥的作用是显而易见的,供给侧管理主要是财政政策,而税收政策是财政政策的主要部分,因此,税收政策将承担起宏观经济调控的重任。

供给侧改革主要体现以下四个方面:一是通过减税,来降低企业税费负担,增加企业和居民的收入份额,使企业有更多资金投入生产,增加供给。二是通过减税,来增加居民份额,使他们有更多收入,增强消费能力,增加消费需求。三是通过结构性减税和普遍性降费,有针对性地激发市场活力,税收政策将继续发挥改善产业结构的优势。四是通过短期减税换来稳定的经济发展和长期的税收增长。

    所以做为税务部门一定要转变观念,充分认识和理解税收改革对此项改革的重要意义,适应从需求侧到供给侧改革的新情况。

二、科学分析,现行税收政策对我盟供给与结构的深远影响。

    (一)执行税收新政的基本情况

税务部门首先迎来的就是税收改革的壮举—全面推行“营改增”税收政策。“这是一个具有历史意义的时刻,标志着营改增税制转换的全面开启,标志着新中国成立后已开征66年的营业税正式告别历史舞台,也标志着我国深化税制和征管改革开启了新时代。”国家税务总局局长王军说。

    今年51日,全国税务部门又将主要矛盾聚焦在“供给侧”结构性改革上,奏响了“营改增”扩围的最强音,对于内蒙古兴安盟地区来说,也不例外。全盟国税、地税系统齐心协力、团结合作,振奋精神,提前谋划,未雨绸缪,联合召开动员会,调动税干积极参与,做好入户调查工作、做好办税厅前沿阵地的人员配置、服务制度及设施配备工作、竭尽全力、加班加点完成压力测试,放弃休息、夜以继日试验演练代开增值税发票,……均以强烈的责任感、使命感和紧迫感积极投身于“营改增”税收改革中,并全力完成改革任务。

    目前,已成功将营改增试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业,实现货物和服务行业全覆盖,打通税收抵扣链条,支持现代服务业发展和制造业升级。为推进改革又向前迈出了坚实的一大步,全面推开“营改增”改革举措。

    “营改增”作为一项重要的税制改革,在当前供给侧结构性改革推进的关键阶段,它完全符合供给侧结构性改革的精神内涵,是供给侧结构性改革的助推器,将稳步推进供给侧结构性改革行稳致远,必然也会对兴安盟地区的供给与结构带来深远的影响。

   (二)执行税收新政的显著优势

     1、营改增助推产业结构转型升级。

  兴安盟当前服务业占GDP的比例已经超过一半,营改增之后服务业发展将会进一步增强动力,不同的税率设计对于优化服务业结构不无裨益,这在一定程度上会推动中国产业结构的转型升级。如新的方案中建筑业和房地产业适用11%税率,金融业和生活服务业适用6%税率。这些新增试点行业,涉及纳税人近2.4万户,是前期营改增试点纳税人总户数的近1.7倍;年营业税规模约8.8亿元,占原营业税总收入的比例约80%,涉及面之广前所未有。营改增试点运行经验也表明,营改增有利于企业剥离研发、设计等生产性服务业,让企业可以聚焦主业,推进了分工和专业化,这些无疑会有效地提升生产率,让经济发展的质量更高。

  2、营改增通过激励“创新、创业”带动就业。

供给侧结构性改革一个突出内容是“创新、创业”,服务业尤其现代服务业具有较高的生产率,一般服务业则具有较高的就业容纳能力。据统计,自20138月“营改增”试点实施以来,在释放改革红利、减轻纳税负担、促进产业优化、推动创业创新等方面发挥了积极作用,截止到2015年有4200户企业享受到政策红利,累计减免税金达500余万元。营改增改革将会进一步增强服务业的就业容纳能力,更好地承载其他行业所释放出的剩余劳动力,实现社会稳定器的功能。

目前,每年城镇新增就业人口中有相当比例的高等教育人口,如果这些人力资本能够得到合理配置,进入现代服务业,那将会真正实现供求的匹配并带来创新的活力。

    3、营改增充分体现积极财政政策导向。

    营改增符合供给侧结构性改革的基本要求还体现在显著的减税效果上,这也充分体现了积极财政政策导向。在财税部门的精心准备、周到宣传、有效执行下,据统计,截至2015年底,兴安盟营改增试点纳税人共计3.5万户,其中一般纳税人4606户,小规模纳税人3.1万户;累计实现减税1.76亿元,其中,试点纳税人因税制转换减税1.1亿元,原增值税纳税人因增加抵扣减税0.88亿元。

201651日随着营改增的全面推开,更多的减税效果将会逐步显现,这有利于企业增强活力,有利于市场提振信心,符合供给侧结构性改革的方向。“营改增”改革以短期之“减”带动长期之“加”,同时推动后续的财政体制改革,充分体现了十八届五中全会提及的创新发展理念,是一项重要的制度供给创新,将会逐步释放出制度红利,可谓是中国供给侧结构性改革的助推器。

(三)执行税收新政的突出问题

1、“营改增”政策让国地税短期内难以适应。

    兴安盟涉及“营改增”业户24732户,一次性大规模的业户移交,国税局明显难以接受和适应,而地税局因失去“以票控税”征管模式,管户并未减少,却增加了税收征管难度,也难以在短期内适应。主要表现为:一是国税工作量猛增,而地税业户没有减少,反而增加了征管难度。以全盟国税系统现有税收管理员450人计算,每位税收管理员平均增加管户55户。而地税除营业税外其他税种还得征管,也没有减少管理户数,反而因失去了营业税发票的控管,增加了管理难度。二是出现了管户的不懂政策、懂政策的不管户的矛盾局面。现行“营改增”业户增值税政策基本上是原营业税政策迁移过去,国税人员对政策一时还难以掌握,业务难以开展,而地税人员懂政策却没有用武之地。三是国地税人员思想都有波动。目前,地税部分窗口人员被委派到国税窗口办理委托代征业务,而且地税窗口人员每台电脑装置国税、地税两套系统,既要征收代开发票的附加税、房产税、土地使用税,还要委托代征增值税、发放发票,国地税系统来回切换;而国税窗口人员要对地税迁移户发放月定额发票,人员、收入均未增加,工作量却大幅增加,国地税部分干部职工难免会产生消极情绪。

     2、“营改增”行业征管基础及管理经验失衡。

     一方面地税对“营改增”行业建立的规范成熟的管理系统和丰富的管理经验将被遗弃。地税队伍对营业税管理了近23年,有扎实的管理基础和丰富的管理经验,建立了比较完善的管理制度,开发了许多特色的管理软件。如:有完善的“两业”信息管理系统,从税源登记、税务管理、税款征收、发票开具、项目结算等一系列程序实现了信息化;有比较完备的二手房交易和估价系统,这些管理措施对防范税收流失、公平税负等能起到特别的效果。同时,地税经过多年对营业税的管理,在行业特点、风险管理和经验方面都有自己比较完备的管理体系,这些都是经过多年积累的成果,而如今“营改增”后都将被遗弃。另一方面国税面对“营改增”行业管理将从零起步。目前国税对原营业税管理无论是在信息管理方面还是经验方面基本上是一片空白,要重新构建管理制度,开发信息管理系统,这些都需要一个过程。只有在熟悉原营业税管理特性后,在参照原地税营业税管理的基础上,同时还要结合增值税抵扣环节等多种因素,才能够开发出实用的信息管理系统并制定完备的管理制度。国税管理人员对熟悉行业特点、风险导向及丰富管理经验方面都需要时间进行摸索和积累,并不能一蹶而就,对“营改增”行业管理将来很长一段时间难免会出现管理上的漏洞而导致税收流失。

3、地税从“以票管税”向“信息管税”过渡需要适应期。

一是地税部门一时难以适应没有发票控管的征管模式。地税原来实行“以票管税”+“信息管税”的征管模式,在有营业税发票这一有力的控管抓手下,税收管理非常有底气,做得稳稳的。但在“营改增”后失去发票这一强有力的控管武器后,“信息管税”又没有完全规范起来,目前,地税干部对如何做好税收征管,心里没底,不知所措。二是“信息管税”相关制度和平台的建立还需要一个过程。如何利用“信息管税”有效地防止税收流失的课题摆在每位地税人面前,需要每位地税人去思考和探索,但这需要时间,需要社会上更多的部门协作,短期内难以建立起规范的“信息管税”相关制度和平台。因此在这一时期就会出现税收管理漏洞,造成部分税款流失。

4、国地税均面临税收管理技术难度加大的问题。

一是因税收制度设计问题,导致地税相关税种征管难度加大。按现行税费设置,城建税、教育费附加、地方教育费附加随缴纳的增值税和消费税征收,但关联这么密切的税费却由国税和地税分别征收。要弄清楚每一纳税人是否按缴纳增值税和消费税足额申报缴纳了相关的附征税费,就需要从国税采集信息与地税申报缴纳信息比对,对少缴的纳税人,地税机关还要下发通知进行催缴。这本来可以由国税在征收增值税和消费税时一并征收清清楚楚明明白白的税费,却给地税造成很大的征管难度,费时费力还有可能会出现税款流失。二是因税种间的关联问题,给国地税相关税种的管理都会增加一定的难度。按国务院批转税收征管体制改革方案,在“营改增”全部到位下,适时将地税管理的企业所得税划转国税管理。到时地税在营业税、企业所得税两大税种全无的情况下,对做好自然人股东红利个人所得税征管是个难题。由于利益的驱动,企业往往会采取隐瞒收入、虚增成本费用等方式来套取现金,以现金方式进行自然人股东分红,在帐面上就没有股东分红体现,以达到少缴个人所得税的目的。地税机关要查实某企业实际分红情况,要从收入、成本方面入手,而收入涉及增值税和企业所得税,成本涉及企业所得税,这些都是国税管理的税种。这里又存在两个问题:一方面是地税机关为单纯查实个人所得税要确认隐瞒收入和虚增成本费用的证据,要花费好多精力,并且即使查出有关增值税和企业所得税问题,又无权处理,要将相关信息传递至国税机关,由国税机关进行认定;另一方面是国税机关在对企业检查时发现企业有隐瞒收入和虚增成本费用套取现金分红的问题,又无权处理个人所得税,要传递至地税机关确认。这无形中增加了国地税征管协作环节和降低了工作效率,从而不仅增加了税收征管工作难度,还容易导致税款流失。

三、深入研究,促进改革的对策与建议

  (一)合理配置人员,加强业务沟通。

    占地税收入三分之一的营业税改增值税划转国税管理,地税部门积累多年营业税管理经验的人才已无用武之地,国税部门却面对突如其来的新业务和管户的大幅增加而不知所措,力不从心。面对这一现状,建议对国地税人员要进行适当的合理配置,及时进行相关管理经验交流与传承。

    为解决“营改增”后国地税之间业务和管理力量上的不均衡,国家是否可以考虑借鉴以前“费改税”时的经验,人随税走,在地税部门中选拔一批营业税管理人才到国税局,帮助国税局更好更快地理顺“营改增”后相关行业管理,使“营改增”行业管理尽快走向规范,从而减少过渡期税款流失。通过人员调整,一是有利于稳定国地税人员情绪。对地税人员来讲,钻研和积累了二十几年的营业税业务及经验能找到一个承接的平台,在情感上也不至于那么失落;对国税人员来说业务量和人员同时增加,没增加个人的工作量,从心理上也能接受。二是有利于业务的衔接。“营改增”行业的税收政策都是在原营业税政策过渡来的,若地税营业税管理业务人才能部分调整到国税,带动国税人员开展“营改增”后相关税收管理,在管理中起到一种传帮带作用,使地税营业税管理业务人才有充分发挥能力的空间,国税在“营改增”后的业务管理尽快规范起来。

   (二)征管体制改革要进一步优化。

1、调整税费管辖权。

国务院批转的《深化国税、地税征管体制改革方案》将随增值税、营业税、消费税计征管城市建设维护税、教育费附加、地方教育费附加划归地税管理,届时消费税、车辆购置税由国税划转地税管理,企业所得税全部归国税管理。而“营改增”后,地税机关不再征收营业税了,为了便于管理,减轻地税部门的工作难度,像城市建设维护税、教育费附加、地方教育费附加这种与主税种密切相关的税费建议随主税种管理。这样就理顺了管理秩序,也有利于堵塞这三种附征税费的征管漏洞,同时减轻了国地税就这些税费的征管难度,也便于纳税人操作和理解。

2、强化委托代征工作。

    在现行税收征管体制下,为了加强税收控管,减少税款流失,必须强化委托代征工作。一是由国家出台相关政策强制委托代征。建议由国家税务总局出台文件,在全国范围内将随增值税和消费税征收的城市建设维护税、教育费附加、地方教育费附加委托国税征收;在消费税调整至地税管理时,随消费税征收的城市建设维护税、教育费附加、地方教育费附加继续由地税征收,随增值税征收的附征税费继续委托国税征收。二是国地税要加强委托代征意识。在国家还没有出台相关委托代征政策时,国地税都要有为国聚财之意识,减少税款流失,自行强化委托代征工作。由各地国税、地税自行协商委托国税征收城市建设维护税、教育费附加、地方教育费附加等事宜。目前,各级国地税均互派人员,委托地税代征二手房交易环节及个人出租房屋行为的增值税,但仍感觉人手不足,业务量倍增。下步应拓展由委托地税代放发票业务,或从地税窗口重新调配人力资源。  

(三)建立信息管税平台。

1、构建信息管税大平台。

“以票管税”只能做到对税收的部分控管,要全面控管税收,减少税收漏洞还是要依赖来自社会上方方面面的涉税信息。因为并不是所有的税种都能“以票管税”,因此,国地税都迫切需要有一个完善的信息平台系统去支撑税收管理。这种信息大平台要以“社会综合治税”为主平台,再由此链接出信息采集、分析、比对、加工、运用的子平台,为税务部门增加一个征管利器,完善税收征管,减少税收流失。但这种系统工程需要花费大量的人力、物力、财力,同时又要得到当地政府和各部门的支持与配合才能够建成。因此,像这种系统工程只有建议由国家出政策,统一规划和设计,省级统筹,市、县政府具体抓落实,税务部门负责提供业务需求,其他综合治税单位按要求上传相关涉税信息。只有真正构建起了全社会涉税信息集中的大平台,税务部门的“信息管税”才不至于是“水中花,镜中月”。

2、做实信息管税基础。

在信息大平台未建立之前,地税部门不能等、不能靠,应主动出击,探索在现有条件下如何应对“营改增”后运用相关信息控管税收,将影响降到最小。一是要树立信心。在原有征管体系打破下,地税人员面对新情况和新问题,不能悲观消极,要树立办法总比困难多的思想和信心,发挥地税人国地税分家时敢于挑战困难的精神和全体地税人的聪明才智,分析新情况新问题,找到解决问题的办法和措施。二是争取政府支持。地税部门向政府汇报好“营改增”后地税部门面临的工作难点和工作设想,在取得政府支持下,以原有“社会综合治税”框架,继续发挥好国税、房管、国土、不动产登记、国税、工商等成员单位提供涉税信息的积极性,争取得到更多的涉税信息以支撑税收管理。三是提高信息分析和运用能力。地税部门要组织相关技术人员对各成员单位提供的涉税信息进行梳理、分析,而后将有用的涉税信息推送给相关管理分局,管理分局在规定的时间内将应对情况反馈给推送部门,形成良性互动,提高涉税信息使用效率。

  (四)国地税合作法制化,合作事项深度融合。

1、国地税合作法制化。

没有法律支撑和约束,全靠个人关系、职业道德、领导影响来落实国税、地税两部门协作事项是难以到位的,要想双方深度融合,达到理想的效果,必须走法制化道路。

由于国税、地税都执行《税收征管法》,为落实好双方合作事项,可以《税收征管法》修订为契机将国地税合作事项中双方的权利、义务和责任加入进去,做到有法可依、执法必严、违法必究。只有在法律框架下国税、地税合作才有法律支撑,各级党政、国税、地税部门才会站在法律框架下将双方合作事项落实到位,才不会出现因领导更换、责任意识的不同使双方合作时好时坏、时紧时松。也使双方在纳税人信息交换、共享、协护税的合作上有法律依据,规避了双方因合作带来的法律风险。

2、合作事项深度融合。

根据《深化国税、地税征管体制改革方案》和《国税、地税合作规范》的总体要求,国地税要站在方便纳税人、减轻纳税人和税务人员负担的高度,抓实抓牢国地税合作事宜。一是要提高认识。国税、地税无论是领导还是一般干部都应站在讲政治的高度来看待国地税合作事宜,这不是哪一家的事,谁求谁的事,而是国家深化经济体制改革的一部分,是国家改革层面的布局,各地能否落实国地税合作事项,关系国家经济体制改革的成功与否。二是要在当地政府和双方上级局的指导下开展国地税合作。国地税合作涉及人员调配、场所选定、经费支出、业务衔接、人员管理、信息技术支撑等方方面面的问题,所以这一系统性工作必须要在政府和上级局的支持和指导下才能完成。三是要严格考核。为使国地税合作事项落地生根,达到深度融合,国地税要共同制定严格的考核方案,列出各项合作事项具体时间表,如:共建实体办税厅的什么时候完成,联合税务管理什么时候完成等,对未如期完成的要实行相应的处罚和追责。同时,国地税双方内部就具体合作事宜也要制订相应的考核方案,实行分类考核,对违反合作规定的当事人要进行责任追究。只有在严格的考核下,国地税合作事项才能落地生根,从而达到深度融合。

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